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赵嘉炜|我国校外培训机构的立法现状及立法建议

来源:贝博app体育官方下载网站 作者:bb平台app贝博浏览:45次更新:2022-10-07 05:09:33

  自2021年7月24日国家发布“双减政策”以来,校外培训机构进入了频繁爆雷的倒闭大潮。因缺乏对校外培训机构立法及执法机制的建设,校外培训机构的有序发展岌岌可危,出现了受害者维权举步维艰的现象。校外教育作为我国学校教育以及家庭教育的补充,校外培训机构作为校外教育的重要载体,理应有明确的法律定位和执法机制,才能有助于我国教育事业的蓬勃发展。从政府对校外培训机构的监管到家庭教育正式作为法律概念纳入教育体系,我国逐渐建立起了学校教育、家庭教育、校外教育的教育体制,三者相辅相成缺一不可。本文将从我国的教育体制、校外培训机构发展现状为切入点分析现有法律法规等规范性文件并对构建校外培训机构立法及执法制度提出建议。教育是社会主义现代化建设的基础,随着社会主义市场经济发展和社会进步的需要,教育改革和教育体系完善也在逐步推动。过去几十年经济高速发展,校外培训机构经历了从起步到蓬勃发展再到现在几乎停滞的状态,本文将从我国的教育体制、校外培训机构发展现状为切入点分析现有法律法规等规范性文件并对构建校外培训机构立法及执法制度提出建议。

  根据现行的教育法的规定,我国的学校教育制度包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育以及职业教育和继续教育制度,鼓励发展多种形式的继续教育。同时义务教育法又对部分阶段的学校教育做了强制性规定,即规定了九年义务教育。该九年义务教育相对应于初等教育和中等教育。

  从办学经费来源来看,教育法和义务教育法中的教育是利用国家财政性经费办学的教育;非利用国家财政性经费办学的是社会力量办学。社会力量办学自1980年以来至今已有30多年的发展。立法层面也经历了部门规章到行政法规再到法律的变迁。1987年教育部颁布的《国家教委关于社会力量办学的若干暂行规定》(现已失效),赋予了社会力量办学的合法性,并明确是国家办学的补充。此后,在1997年10月1日施行了《社会力量办学条例》(现已失效),也鼓励利用非国家财政性教育经费办学及其他教育机构。随着民办教育促进法(下称“民促法”)的生效,上述办学条例被废止,社会力量办学的合法性也上升到了法律的高度。无论是民办教育还是社会力量办学,笔者认为既包括提供学校教育的民办教育机构也包括提供课外培训的校外培训机构。2021年10月23日公布并将于2022年1月1日起施行的“家庭教育促进法”,首次对家庭教育赋予法律地位。由此,笔者认为家庭教育也将是我国教育体制的组成部分,形成了以学校教育为主、校外教育和家庭教育并重的教育体系。

  在民促法施行后,很大程度上推动了校外培训机构的发展。校外培训机构是指国家机构以外的社会组织或个人,利用非国家财政性经费,面向中小学生开展学科类、非学科类教育培训的机构。《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》(下称“意见”)规范的是中小学生的校外培训机构。故本文笔者所指的校外培训机构,主要是指中小学生的校外培训机构。

  根据2018年7月发布的《教育蓝皮书:中国教育新业态发展报告(2017)》显示,在过去十年多校外培训机构飞速发展,其飞速发展的时间跟我国立法促进民办教育的时间点也吻合。研究发现,中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%(参加学科补习或兴趣扩展类培训),参与校外培训的学生平均支出约为5616元,平摊的生均支出为2697元。根据各层级在校生的规模估计,全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。大量资本推波助澜,使得专注于校外培训的上市公司不断增加;2020年中国教培行业新上市企业就达9家。

  随着校外培训机构的增加,校外培训机构的问题也被频频爆出。近几年,校外培训机构的问题主要包括:(1)培训机构及其聘请的教师不具备资质,有些培训机构尚未取得执照即开始对外招生培训,聘请的教师不具备教师资格证;(2)收费混乱退费困难甚至是收费后跑路,常见现象为不按教育部门的要求违规收费,比如没有收费名目和收费标准,一次性收费超过3个月;甚至让学员背上课程培训费“套路贷”;(3)违反意见的精神,存在“强化应试”为导向的课外培训,开展语文、数学等学历教育的课外培训;(4)虚假宣传如虚假优惠、虚假师资宣传等。此外,培训机构场所的消防、环保等不合规现象也比较严重。

  校外培训机构的问题频出,导致社会公众对校外培训的评价褒贬不一。校外培训机构的设立似乎已经从培训教育变成资本逐利的赛道,培训机构肆意扩张,学校教育在减负的情况下通过校外培训教育加负,逐渐远离了促进教育事业健康发展的宗旨。

  虽然近几年来校外培训机构爆雷的新闻越来越多,特别是在2021年7月出台的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(下称“双减政策”)后,校外培训机构呈现爆雷或转型大潮。据不完全统计,2021年7月以来,我国已有超1250家教培相关机构被法院强制执行。

  究其爆雷倒闭原因,从爆出的新闻以及政府部门答记者问等渠道来看,主要原因包括:(1)受新冠疫情影响,线下培训受到很大的冲击;(2)培训机构在资本的加持下,片面追求发展规模,大量资金用于销售与广告,开展恶性竞争,再加之经营不善,导致资金链断裂、企业倒闭;(3)不遵从规范性文件的规定发展,不重视政策的规定,无视政策红线。

  校外培训付款方式一般为先预付后培训的模式,校外培训机构倒闭后,最突出的问题是退费问题。从爆出的新闻看,甚至有部分学员通过贷款或透支信用卡的方式预付培训费,在培训机构跑路后面临着无法享受培训服务却仍要偿还银行贷款的尴尬境地。由于退费难的问题难以得到根治,市场上应运而生出一种“代退费”服务。

  此外,因没有直接的执法机构也是受害者救济的难点之一,民促法中没有赋予教育局执法权,因此教育局在处理投诉等事宜时,无法直接采取行动;而负责登记注册的市场监管局,往往认为教育归教育局统抓,对于有前置许可的机构,哪个部门颁发前置许可证书则由哪个部门管理。实践中,往往需要多部门联合才能将问题解决。对于个人受害者而言,想要联合各部门一起来执法是件非常困难的事情。

  校外培训机构的无序发展,从源头而言是对校外培训机构立法的缺失。从我国立法及法律层级来说,目前对校外培训机构并没有直接的法律或部门规章,仅仅是散见的规范性文件。从时间上来看,可以将2018年8月作为分界点,在2018年8月之前,我国的法律法规主要约束的是民办教育,对校外培训机构并无特殊的约束,主要包括1997年10月1日起施行了《社会力量办学条例》(现已废止)、2003年9月1日施行的民办教育促进法(现已第三次修正)、2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(现已修订并已于2021年9月1日施行)。但自2018年8月国务院办公厅发布意见以来,相关部门对校外培训机构开始逐步规范,各地开展了整治校外培训机构的专项行动;尤其是在2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅发布双减政策后,还逐步配套出台或修改了《校外培训机构从业人员管理办法(试行)》(2021年9月9日实施)《关于做好校外培训广告管控的通知》(2021年11月3日实施)、修改了民促法的《实施条例》及《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》(2021年修订)等,将校外培训机构纳入比较全面的监管。

  现已出台的规范性文件,对校外培训机构的定位以及其部分服务已有了一定的约束。根据国务院办公厅发布的意见的规定,校外培训机构应是开展非学历教育培训的机构,对于满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用,不能以“应试”为导向。笔者认为,这是意见对校外培训机构在我国教育体制内自身定位的限定。关于校外培训机构的设立,根据该意见,校外培训机构应取得办学许可证、营业执照(或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书)才能经营;收费不得一次性收取时间跨度超过3个月;推行黑白名单制度和建立负面清单等。同时该意见还提出统筹学校、社会和家庭教育。笔者认为,这也是教育观念开始转变的一大迹象,从传统的学校教育、校外培训逐步强调家庭教育的重要性。关于校外培训机构的从业人员,根据《校外培训机构从业人员管理办法(试行)》的规定,校外培训机构从业人员不能为非中小学、幼儿园在职教师、应遵纪守法、熟悉教育教学规律具备相应资格或能力,对从业人员要建立黑名单制度等。该办法对从业人员的资质、要求等做了明确的规定,有助于解决校外培训机构师资良莠不齐甚至有犯罪前科的人员担任培训老师的现象。关于对校外培训机构的宣传,市场监管局、教育部、民政部、广电总局等多部委为了落实双减政策,出台了《关于做好校外培训广告管控的通知》。根据该通知,不区分学科类、非学科类,要确保做到主流媒体及其新媒体、网络平台以及公共场所、居民区等线上线下空间不刊登、不播发面向中小学(含幼儿园)的校外培训广告,缓解家长焦虑情绪。笔者认为,自2018年国务院的意见出台以来,校外培训机构已进入政策等规范性文件的管控范围,尤其是双减政策后出台的配套文件,无论是从审批设立、从业人员资格还是服务合同,已经朝着有序治理的方向推进。

  在2018年的《意见》中,笔者也发现该《意见》提出了统筹学校、社会和家庭教育的综合理念。自2020年1月以来,全国人大公布了《关于〈中华人民共和国家庭教育法〉(草案)的说明》,该说明介绍了制定家庭教育法的必要性和立法过程,认为家庭教育是教育的开端。在2021年8月建议将名称修改为家庭教育促进法,后于2021年10月23日公布、将于2022年1月1日起施行。该法总共分为六章,分别为第一章总则、第二章家庭责任、第三章国家支持、第四章社会协同、第五章法律责任和第六章附则。该法公布于双减政策之后,明确了家庭教育是指父母或者其他监护人为促进未成年人全面健康成长,对其实施的道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面的培育、引导和影响。从此,家庭教育作为一法律概念诞生了。结合双减政策的精神指导,减轻学生学校及校外培训负担,实现学校教育、校外教育和家庭教育相互配合。笔者认为,从政府对校外培训机构的监管到家庭教育正式作为法律概念纳入教育体系,我国逐渐建立起了学校教育、家庭教育、校外教育的教育体制,三者相辅相成缺一不可。

  校外培训机构作为非学历教育的培训机构,肩负着拓展素质、培养兴趣等方面教育的重任;其又是市场中独立的、自负盈亏的市场主体。因此校外培训机构既是我国教育体系的一个重要环节也是市场经济的一个重要组成。一方面,校外培训机构应以市场主体的身份接受市场监督管理局、税务局等部门的监管,另一方面还应受到教育局、民政局等的监管。

  虽然民办教育促进法让民办教育合法化,但民办教育和校外培训的内涵和外延并不相同。校外培训主要是指中小学校外不以应试为导向的培训,是属于民办教育的一种。自2018年8月发布的意见以来,校外培训的定位以及监管已有部分规范性文件来约束,但尚未形成法律层面的立法。笔者认为,可以将现行规范性文件中的部分规定以法律条款的形式落实到法律法规中。作为学校教育和家庭教育补充的课外培训教育,不应对校外培训机构一刀切管控,一刀切管控往往变相否定了其合法性,故从合法性层面也应对校外培训进行立法。除上述立法外,政府还应定期根据社会需要,对校外培训机构做出一些宏观性调控。如对校外培训机构总体数量的规划、培训服务产品质量的监控指导、服务合同示范版本修订、投诉平台建设、校外培训机构投资人退出机制等。在双减政策出台后,教育部和市场监管总局联合对《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》做了修订并公布,针对校外培训机构常见争议如资质问题、违规收费问题、培训时间等做了特别提示。笔者认为,政府通过公布示范文本的方式既起到了规范校外培训机构的作用也起到了提示消费者注意的义务。以法律法规为原则,根据社会需要编制周期内的宏观调控意见,有助于校外培训机构的有序发展。

  明确对校外培训机构监管的执法权限,杜绝一刀切式执法、杜绝被纳入扫黄打黑专项执法。虽然在双减政策后,教育部在面对执法难的问题上做出了进一步行动,对相关人员颁发了行政执法证,校外教育培训监管司的全部同志获得了该执法证,标志着教育部已经初步形成了一支具备执法能力、具有规范证件的执法队伍,实现了持证执法人员“零”的突破。这对加强教育系统行政执法能力建设,特别是落实“双减”工作要求,依法加强对校外培训机构的日常监管,具有重要意义。但笔者认为,仍需要进一步明确执法权限,因校外培训机构既有教育属性又有市场经济属性,在对校外培训机构执法时,可能需要联合市行监管局、教育局、民政部、宣传部等一起执法,当遇到需要多部门协调配合时,为避免各部委推诿,必须有法律法规规定某一部门为牵头部门或对外联络部门。对于涉及教育本身相关的问题,教育局应为解决问题的牵头部门;对于涉及收费、宣传等相关问题,则市场监管局应作为牵头部门;如遇无法区分或者投诉等情况,则无论哪一牵头部门收到举报,均应各部门间内部协调,不应以不归本部门监管而推诿。

  校外培训机构作为市场经济中独立的、自负盈亏的市场主体,在政府宏观层面的政策指导下,其行业应发挥行业组织的力量,使行业组织承担更多的行业管理、行业指导、行业监督、行业服务等职能。行业协会应严格管理校外培训机构相关的黑白名单、负面清单,做到及时更新、能查尽查,从而确保校外培训机构在违规监管方面的透明化。行业协会也应对从业人员制定从业标准并应通过考试的方式设置行业从业人员准入资格证,并将从业人员基本信息及资格证号及时公布,方便群众在行业协会查询课外培训从业人员的基本信息及资质。此外,行业协议还应加强宣传、普及校外培训机构在我国教育体系中的功能,使更多的校外培训机构认识到校外培训活动在本质上是一种教育活动,引导校外培训机构签订自律公约、诚信经营。

  校外培训机构经历了野蛮无序的发展最终在双减政策下大面积爆雷,这是野蛮发展的必然。现有政策性文件已对校外培训的定位有了明晰的界定、对校外培训机构历年来发展中遇到的部分难点做了监管规定,是治理校外培训机构朝着有序发展的重要步骤。校外培训机构作为校外教育的重要载体,应受法律法规的保护和监管,对其立法赋予法律地位及执法机构,并建立强大的行业协会,有助于校外培训机构的良性发展,从而有利于我国的教育事业的发展。

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